回溯：十八大国资国企改革政策解析

AMT观点

2017年07月19日

当前，我国的宏观经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段，在这种背景之下，进行经济体制改革势在必行。而国有企业作为经济体制改革的核心，也在十八届三中全会之后拉开了新一轮的改革大幕。本文纵观我国国企改革的发展历程，从国资监管、国企股权、国企运营三个层面解读十八大国资国企改革政策。

国企改革走向全面市场化新阶段，十八大首次提出“五个第一”

20世纪50年代，第一批国有企业作为政府部门的分支机构或附属机构而存在，支配企业运营的是行政命令而非市场规律。到1977年前后，这种“社会化大工厂”模式造成了极其严重的效率低下问题,以致国家财政赤字连年增加,国企改革迫在眉睫。1978 年的十一届三中全会标志着中国经济体制改革的开始。

纵观国企改革发展历程，大致可分为五个阶段。

1979年—1984年为第一阶段,国企改革以放权让利为特征，以扩大企业自主权为目的。然而在全国推行的过程中, 由于中央缺乏对扩权的约束机制和与之配套的宏观体制, 财政赤字反

而进一步恶化。

1984年—1993年为第二阶段，国有企业开始进行以“两权分离”为特征的转换经营机制改革。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次提出“要使企业真正成为相对独立的经济实体”。“股份制改革”也在这一阶段初露端倪，上海飞乐音响公司在1984 年 11 月向社会公开发行股票, 为实现“两权分离”提供新的改革思路。

1993年—2002年为以“建立现代企业制度”为主的第三阶段，2003年至2012年为以实施战略性改组为特征的第四阶段。1993年11月, 中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在这两阶段, 国有企业数目大幅缩减, 而中央对国有经济的控制力，也通过重组在国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域中的支柱型企业得到进一步的增强。

经过30年的改革，国有企业产权关系基本明晰, 政企关系得到一定的明确, 管理体制已基本实现向现代企业制度的转变, 国有企业的经营状况也有所好转。但是国有企业在所有权体制、经营效率、管理体制和行业布局等方面都存在不容忽视的问题，而这些问题正是十八届三中全会以来的这轮国企改革的重点，标志着以“全面市场化”为改革核心的新阶段的到来（见图1）。

图 1 我国国企改革的发展历程

十八届三中全会颁发了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以“ 拥抱市场、提高国有资本运营效率、提升国有企业活力” 为核心目标，第一次提出市场经济的“ 决定性” 作用；第一次将公有制经济和非公有制经济并列提出；第一次提出由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路；第一次提出国企按功能定位；第一次提出混合所有制是基本经济制度的实现形式。这五个“ 第一次” 反映了国有企业改革在国资监管、国企股权、国企运营这三个层面的核心内容（见图 2）。

图 2 国有企业改革三个层面的核心内容

国资监管： “ 三三工程”
国有企业改革首先体现在国有资产监管的改革，在《决定》中国企改革最大的理论创新就是提出“ 以管资本为主加强国有资产监督” ，具体将根据功能进行“ 三种分类” ，国资监管实现“ 三个转变” 和建立“ 三级架构” 监管模式，并称为国资监管的“ 三三工程” ，使国企改革进入分类分层改革与监管新时期（见图 3）。

图 3 国资监管三三工程

首先， “ 三个转变” 是指国资监管从“ 工头” 到“ 老板” 角色的转变，从“ 管资产” 到“ 管资本” 管理内容的转变，从“ 管理” 到“ 监督” 职责的转变。具重组等资产组合过渡到管总量、管效益、管分布的资本运营；从管企业领导层过渡到管董事会代表；从管企业实务资产的安全乃至运营过渡到管履行出资人职责机构的监督规则。

其次， “ 三级架构” 是指配合“ 三个转变” ，建立“ 管资本” 为核心的三级监管模式，实现国资经营主体的转变，即“ 国资委—国有资本投资运营公司—国有企业” 三层架构。在原有的“ 国资委—国有企业” 两层架构模式下，由国资委出资承担监管人和国有经营者的角色，而国有企业承担产业或企业日常经营。这种二层架构模式下，政企关系紧密，国企主要由国资委管理，其人事任制，从而形成了国资委集“ 资产权、治理权、人事权” 三权合一的局面。

而十八大国企改革突破了国资委的“ 三权合一”局面，模仿新加坡的淡马锡，通过成立国有资本投资运营平台，逐渐建立起以资本运作为核心的三级架构管理模式。在这样的模式下，国资委仅仅是出资人，以股东身份存在；设立的国有资本投资运营公司则对下面的企业进行监管，拥有考核与薪酬分配的权利；而企业则掌握自主经营权（见图 4）。

图 4 以资本运作为核心的三级架构管理模式

其中，根据功能定位，国有资本投资运营公司主要分为资本投资公司、资本运营公司两类。其主要区别是在于后者更多的是财务投资，在一、二级资本推进国有资本合理流动、改善国有资本分布结构和质量，提高国有资本配置效率；而前者则是以投融资及项目建设为
主，在实业领域进行战略投资，打造和扩展产业平台，其主要发展目标是促进产业转型发展、推动重要行业的国有企业发展壮大、承担国家安全保障任务。通常情况下，有条件改组为国有资本投资运营公司的对象可基本分为以下六类（见图 5）。

图 5 六类改组国有资本投资运营公司的对象

最后，三种分类是指基于行业特性及企业功能，准确定位国有资本的作用，以实现有效监管、分类推进改革。国有企业根据功能不同可以分为三类：一是以企业社会责任优先，不以利润最大为目标的公益类企业；二是成本加合理利润、在相关派生的经营活动中可以引入充分市场竞争机制的自然垄断类保障性企业，如水、电、电信等基础网络设施建设企业；三是营利性质的完全竞争领域的企业。对于不同类型的企业，应针对其特点及功能选取有针对性的改革方式（见表 1）。

表 1 国有企业的三种分类

从功能改革的角度总体来看，十八大国企改革有以下三大趋势：其一，推进国有企业向国家安全和国民经济命脉业从传统产业向具有前瞻性、战略性的产业转移。

国企股权： 混合所有制改革的“ 三允许、 三鼓励”
积极发展混合所有制经济长期以来一直是国家所提倡的改革方向 , 也是十八大国企改革的重中之重。在以往的改革中，所主张的国有企业混合所有制改革的目标是股份制 , 但这种操作往往出现两种结果：一是国企之间参股 , 公司制只要求 2 个以上的股东，没有要求所有制性质的不同 , 于是 , 公司制改革的结果是换汤不换药 , 还是纯国有公司 ; 二是虽然公司制度的主要形式是有限、多元的 , 但是我们往往倾向国有控股 , 因为我们在政治上，强调得更多的是国有经济的控制力。但是 , 如果国企通过控制小股东来控制企业 , 通过控制企业来控制行业 , 通过控制行业来控制市场 , 那么这样的控制力就会使多元化徒有其表 ,名存实亡。

而十八大国企改革则是在先前股权改革的基础上继续深入 , 加大国有垄断行业混合所有制改造的力度，以股权资场化（见图 6）。

图 6 混合所有制改革

本轮混合所有制改革将以“实现三个允许、坚持三个鼓励”为中心。

“ 三个允许” 是指允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济；允许国有资本投资项目引入非国有资本参股；允许混合所有制经济实现企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益的共同体。

“ 三个鼓励” 是指鼓励发展混合所有制；鼓励非公有制企业参与国企改革；鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制企业。

在这一中心指引下，本轮混合所有制改革意图达到以下三个目的：

其一，让自然垄断行业的企业真正独立自主经营，按市场化的规则运作。例如，虽然各类矿产企业职能通过特许经营权取得矿产资源，但是，这类权利的取得不再是国有企业独享的特权 , 民营企业也可以申请特许经营权 , 国企不能利用公权来竞争特许权 , 且国企获得特许权后 , 政府不能随意干涉企业的事务。

其二 , 根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务 , 推进公共资源配置市场化。目前许多行业都是网运一体 ,如水、电、气等部门 , 当一家建立了管网 , 其他企业就很难进来 , 因此很容易形成行业垄断 , 打破这类行业垄断的最好办法就是网运分类 , 国有企业在网管的建设方面控股 , 而其他可以通过完全市场化来解决 , 多家供应商的竞争既可以
提高服务质量 , 也可以降低成本。

其三 ,垄断。过去许多行政部门都有一些特许企业和从原有政府职能中剥离出来的部门 , 经过多年改革 , 大部分已经脱离母体 , 变成真正的企业和中介组织 ,但也有一些部门发展缓慢或始终未变 ,新一轮的国企改革也会在此类行业中有所深入。

在混合所有制实现形式上，根据各省自身的国有企业的情况和特点，陆续制定了不同的改革方案，核心可归纳为以下五种思路（见图 7）。当然在国有企业不同的发展阶段，混合所有制这五种实现形式常常配合使用，适合不同的企业。

图 7 混合所有制实现方式

国企运营： 激发国企活力， 下放经营自主权
企业经营层面的改革依旧是以“ 提高企业的市场化程度” 为中心，从以下三个方面开展工作。

其一，健全股东会、董事会，完善股权治理结构。在国资委管资本的背景下，企业的股东会、董事会将会成为监管的核心抓手。因此各企业应加速完善以董事会为核心的治理机制，强化董事会专门委员会功能；增加独立董事或者外部董事的决策权重，增加其他非国有股东的话语权。

其二，建立职业经理人制度，实现人事任命的市场化。在三级监管结构下，国资委不管派驻董事、不管企业领导层，董事长与总经理需分层管理。在人事任命方面，企业可以建立职业经理人制度，逐步打破 “ 能进不能出” 现象，做到 “ 能进能退、能上能下” 。企业职业经理人完全由市场聘任，不再享受行政级别，打断权力寻租。

其三，建立长效约束激励制度，提升企业内部活力，促进国企效率提升。具体地，对于市场化聘任的企业管理人员，应研究建立市场化薪酬协商机制；各企业应积极探索混合所有制企业员工持股办法。事实上，随着 2014 年 6 月证监会发布《上市公司实施员工持股计划试点指导意见》，已经有许多上市公司推出自身的员工持股计划。