地方政府如何有效推进国资、国企改革？

AMT观点

2020年03月24日

国资国企改革事关国家经济的未来，具有重大牵引指导意义。国资国企改革推行以来，有哪些政策文件？国资国企改革的重点任务包括哪些？地方政府如何深度领会文件精神，有效推进国资、国企改革？接下来我们提供一些建议。

国资、国企改革文件汇总

自2015年以来，中共中央、国务院及相关部委为推进国资、国企改革，先后颁发了一系列文件，包括：

• 《中共中央国务院关于在深化国有企业改革的指导意见》

• 《中共中央办公厅印发<关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见>》

• 《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》

• 《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》

• 《关于印发<关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见>的通知》

• 《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》

• 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》

• 《企业国有资产交易监督管理办法》

• 《关于印发<关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见>的通知》

• 《关于印发<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>通知》

• 《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》

• 《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》

• 《关于改革国有企业工资决定机制的意见》

• 《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》

• 《关于印发<改革国有资本授权经营体制方案>的通知》

• 《关于印发<国务院国资委授权放权清单（2019年版）>的通知》

• ......

国资、国企改革的任务

上述关于国资国企改革的文件，每一个都非常重要。那么根据文件精神，国资国企改革的任务有哪些呢？经过对政策文件的系统研究，我们梳理出国资、国企改革的任务如下：

盘清家底是进行国资国企改革的前提

在深入理解政策要求、了解国资国企改革的工作任务的基础上，地方政府还要盘清当地的国资、国企家底。主要包括以下方面：

摸清国有企业的底数。把所有国有企业按《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》分为竞争类、功能类、公益类三个类型，了解主营业务、商业模式、资产、负债、所有者权益、收支损益、现金流量、组织机构、人力资源、薪酬制度、激励设计等。

摸清政府资产的底数。了解政府拥有的房产、土地、道路、桥梁、矿产、河流、湖泊、海域等情况，以及政府的各类债务情况、现金流量情况。

摸清地方的无形资产情况。了解地方的历史、文化、传说、山水资源、人文资源、区域形象、优势产业情况。

摸清家底的同时，应根据国资、国企改革的任务做好相关标记。

改革的首要任务是由“管资产”向“管资本”转变

国资国企改革的多项任务中，最首要的就是由“管资产”向“管资本”转变。

“管资产”主要指地方政府对国有企业管理政企不分，直接干预国有企业的生产经营，对企业重要的人事任免、生产经营决策、投资决策和企业的分立合并等实行直接干预，地方政府的国资管理部门主要负责国有企业产权登记、产权交易、评估备案、经营情况统计等。

这种情况相当于地方政府在国有企业之外行使所有者职能，企业内国家所有者代表缺位。这种多环节、长链条决策体制一方面使国有企业缺乏经营自主权，在市场竞争中处于不利地位；另一方面使国有企业缺乏来自内部的所有者(代表)负责任的监督机制，容易发生短期行为、非正常行为，造成国有资产流失。

“管资本”指按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，科学界定国有资产出资人监管的边界。建立和完善出资人监管的权力和责任清单，健全监管制度体系，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。遵循市场经济规律和企业发展规律，突出权责一致，确保责任落实，将精简监管事项与完善国有企业法人治理结构相结合，依法落实企业法人财产权和经营自主权，激发企业活力、创造力和市场竞争力，打造适应市场竞争要求、以提高核心竞争力和资源配置效率为目标的现代企业。明确国有资产监管重点，调整优化监管职能配置和组织设置，改进监管方式和手段，整合监管资源，优化监管流程，提高监管效率，加强监管协同，推进监管信息共享和动态监管，实现依法监管、分类监管、阳光监管。

实现“管资本”的方式，指地方政府成立国有资本运营公司、国有投资公司，与国资管理部门一起实现对国资、国企的运营和监管。国有资本运营公司和国有投资公司这两类公司均以投资和控股竞争类、功能类国有企业股权，行使出资人身份，对下属国有企业进行管理；同时，两类公司应聘请职业经理人、外部董事、相关咨询公司等，参与企业管理、运营、投融资决策等工作。

三个层次推进国资、国企改革

国有资本运营公司、国有投资公司两类公司成立以后，和国资管理部门一起制定工作计划，从三个层次完成国资、国企改革任务。

第一个层次是企业本身层面。通过改革让企业建立现代企业制度，实现职业经理人制度，以及干部能上能下、职工能进能出、收入能增能减的三项制度改革。

第二个层次是国有企业的股权层面。也就是混合所有制改革，要求国有企业一定要实现股权多元化。可以和央企进行混合所有制，也可以和其他地方国企、民营企业、外资企业进行混合所有制改革；可以出让全部股份，也可以出让部分股份。

第三个层次是城市运营层面。就是指在政府的支持下，国有资本运营公司和投资公司在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而实现城市资源的增值，从而给国有企业带来更多的商业机会。

综上，地方政府推进国资、国企改革的关键所在就是由“管资产”向“管资本”转变，加快成立国有资本运营公司和投资公司，在三个层次上同时推进改革。地方政府对国有资本运营公司、投资公司的授权经营、监督机制以及管理团队选聘制度决定着国资、国企改革改革的成败。